Hybride aanbesteden

Het was wat kort dag om voor deze column het rapport van de Commissie Noord-Zuidlijn helemáál te lezen, maar zoals dat een columnist betaamt, ik heb er al wel een mening over. Net als Adri Duijvestein die, zoals een goed politicus betaamt, zijn mening zelfs al klaar had voordat het rapport uitkwam. Duivesteijn en ik zijn het roerend eens, en ook nog eens om verschillende redenen.

Duivesteijn pleitte in het NRC van zaterdag 12 december voor de (her)oprichting van overheidsbouwbedrijven. Uit het artikel, dat niet online is te lezen: ‘Vroeger hadden gemeenten gespecialiseerde diensten voor de bouw van wegen, bruggen en trambanen. Ze hadden namen als publieke werken of gemeentewerken. Ze hadden experts in dienst die zelf bestekken konden maken en die heel goed wisten hoe iets kan worden geconstrueerd. Ze hadden bekwame ingenieurs in dienst die zelf constructies konden tekenen en tegenspel konden bieden aan de aannemers.’

Die diensten zijn ontmanteld en vervangen door projectbureaus. Soms zijn die nog onderdeel van de overheidsorganisatie, maar vaak wordt ook het projectmanagement ingehuurd. Met als resultaat dat de machtspositie van de aannemer veel sterker is geworden. Want aan de overkant van de onderhandelingstafel zit iemand die eigenlijk niet goed genoeg weet waar het inhoudelijk over gaat.

Wat in het interview onderbelicht blijft is de reden voor de ontmanteling van die staatsbedrijven. Zo was de dienst Publieke Werken van de gemeente Amsterdam berucht. De bouw van de Bijlmer heeft de staatskas enkele miljarden guldens teveel gekost. De technocraten van de Dienst Publieke Werken en het Gemeentevervoerbedrijf vonden het ook onacceptabel dat de metro moest remmen voor een flauwe bocht (voor de liefhebbers: met een boogstraal van minder dan 150 meter) bij het Centraal Station. Daarom moest de halve Nieuwmarkt gesloopt worden, tegen zeer hoge economische, sociale en maatschappelijke kosten. Kosten waar de overschrijdingen van de Noord-Zuidlijn bij in het niet vallen.

Grote ambtelijke diensten met veel budget blijken politiek al snel onstuurbare technocratenbolwerken te worden. Er waren goede redenen in de jaren tachtig en negentig voor een stevige sanering. Met het inzicht van 2009 kunnen we vaststellen dat de pendule te ver is doorgeschoten: er is meer te managen dan het proces. De remedie die Duivesteijn aandraagt, nieuwe overheidsbedrijven, ligt voor de hand. Maar laten we wel oppassen dat de pendule deze keer ongeveer in het midden tot stilstand komt.

Op basis van een omgekeerd voorbeeld is het zeer aannemelijk te maken dat een mix van publiek en privaat écht zal werken. In 1990 werd Stephen Goldsmith burgemeester van Indianapolis. Hij was als republikein gekozen op een campagne om fors te bezuinigen. Bij zijn aantreden was hij van plan om zoveel mogelijk diensten op te heffen, maar na een maand intensief meelopen bij vrijwel alle gemeentelijke diensten bleek hem dat de medewerkers prima wisten hoe hun werk beter zou kunnen. Hij werd daarom wat huiverig om grofweg alles te privatiseren, want daarmee zou veel expertise verloren gaan.

Ietwat toevallig ontstond een pact met de vakbond. Die beweerde dat de gemeentelijk diensten onder de marktprijs konden opereren als er gesneden zou worden in het management. Goldsmith daagde ze uit door voor te stellen om gemeentelijke bedrijven mee te laten bieden in open inschrijvingen. De vakbond hapte. De testcase werd het waterbedrijf van de stad. Volgens het management van het waterbedrijf kon er niet bezuinigd worden. Volgens een extern bureau kon het 5% goedkoper. Maar toen het bedrijf moest bieden in concurrentie met bedrijven bleek ze hun werk 10% goedkoper konden doen.

Overigens was er een commerciële partij die het nog goedkoper (-40%) kon, en met een hogere milieuprestatie. Maar het bewijs was geleverd: overheidsbedrijven kun je scherp krijgen door ze in concurrentie met de markt te brengen. De vakbond vertrouwde Goldsmith, want die bleek bereid om het management aan te pakken. Hij bleef tot 1998 burgemeester en heeft deze aanpak naar hartelust kunnen uitleven op vrijwel de hele gemeentelijke dienstverlening. Gemiddeld leverde dat een besparing op van 20%. Bij elkaar is er in die acht jaar voor honderden miljoenen euro’s bespaard.

Goldsmith introduceerde er de term ‘Managed Competition’ voor. In het Nederlands is voor mijn gevoel de term Hybride Aanbesteden het meest geëigend, zoals ik in mijn oratie laat zien. Hybride aanbesteden, dat is de beste manier op publieke werken scherp te houden. Maar dan moeten we natuurlijk wel eerst publieke werken hebben. En zoals Duivesteijn laat zien, die hebben we nodig om de markt scherp te houden.

Door Frans Nauta op BinnenlandsBestuur.nl