Quelques vérités sur les emprunts dits “toxiques” des collectivités territoriales

La décentralisation initiée par les lois Deferre de 1982 a été concomitante avec la banalisation du crédit. Les collectivités territoriales disposent d’une grande liberté en matière de gestion financière : elles peuvent mettre en concurrence les établissements financiers ; émettre directement des obligations, comme le font par exemple depuis 2004 un certain nombre de grandes collectivités ; elles peuvent également choisir les modalités de leur endettement, à taux fixe, taux variable ; recourir à des produits dérivés tels que les swaps. La libre gestion financière est une composante de la libre administration des collectivités territoriales.

Le bilan est globalement positif. Grâce à une gestion active de leur dette, les collectivités territoriales ont très largement profité de la détente des taux d’intérêt des années 1990. Le poids des frais financiers dans le total des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales a presque été divisé par trois, ce qui représente un gain de plusieurs milliards d’euros par an.

Toutes les collectivités n’ont cependant pas suivi les mêmes politiques en matière d’endettement. Certaines collectivités ont ainsi contracté des emprunts dont l’indexation n’avait aucun lien avec leur mission. Ont ainsi fleuri récemment des emprunts indexés sur des devises étrangères comme le franc suisse ou sur la parité yen-dollar ou encore sur des écarts de taux.

Ce choix a pu s’avérer gagnant pendant plusieurs années : la communauté urbaine de Lille a par exemple cumulé un gain de 41 millions d’euros entre 2005 et 2008 grâce, notamment, à des emprunts structurés. Le département de la Seine-Saint-Denis a également économisé plus de 21 millions d’euros entre 2001 et 2008 grâce à des emprunts de ce type.

Mais la crise est apparue en septembre 2008 et les frais financiers de certaines collectivités ont augmenté fortement.

Devant ces cas largement médiatisés, que faut-il et que pouvons-nous faire ? Certaines réactions ont été à cet égard pour le moins surprenantes ! Des responsables de grandes collectivités ont en effet imputé à d’autres les décisions qu’ils avaient prises. D’autres réclament le retour de l’Etat et de la réglementation alors que les mêmes se plaignent par ailleurs d’une prétendue recentralisation.

Les amalgames sont dangereux voire démagogiques. Malgré sa médiatisation, le phénomène des emprunts dits “toxiques” est relativement marginal. Le rapport commandé fin 2008 par le gouvernement à l’inspecteur général des finances, Eric Gissler, estime à moins de 10 % l’encours de dette locale présentant des risques réels. Il n’y a pas eu et il n’y aura pas de faillite de collectivités territoriales du fait de mauvais choix financiers, comme cela a pu être le cas au Royaume-Uni avec la faillite de Fulham et Hammersmith à la fin des années 1980. La plupart des élus locaux ont appris à gérer leurs contrats d’emprunt comme ils avaient appris à gérer leurs marchés publics ou leurs contrats de partenariat public-privé, qui ne sont pas moins complexes.

Il ne faut donc pas revenir sur la liberté des collectivités territoriales en matière financière. Les associations d’élus ne le souhaitent d’ailleurs pas. Cela ne signifie pas que l’Etat ne doive pas prendre ses responsabilités, comme il l’a fait quand il s’est agi de sauver Dexia, qui était le principal financeur des collectivités territoriales.

Suite aux errements constatés, l’Etat doit renforcer l’information sur les pratiques qui se sont avérées les plus discutables, pour que les élus puissent faire des choix mieux éclairés. Avec Brice Hortefeux et Christine Lagarde, nous avons reçu les associations d’élus locaux et les principales banques actives dans le financement des collectivités territoriales, qui ont signé une charte de bonne conduite. Les banques signataires se sont engagées à ne plus proposer les produits les plus dangereux et à afficher clairement, selon une classification normée, non pas seulement les gains potentiels, mais également le degré de risque des produits qu’elles proposent. Les collectivités territoriales se sont engagées à mieux informer les assemblées délibérantes et les citoyens des choix financiers qui sont faits. Le contrôle démocratique est une des conditions essentielles de la bonne gestion.

Un projet de circulaire a par ailleurs été soumis à concertation. A la lumière de la crise récente, cette circulaire appelle l’attention des préfets sur les règles issues du code général des collectivités territoriales et de la directive européenne sur les marchés d’instruments financiers. Elle met également en avant les engagements pris par les associations d’élus et par les banques, afin que, par le conseil aux collectivités et le contrôle de légalité, cette charte trouve une application concrète.

Enfin, avec Christine Lagarde et Brice Hortefeux, suite à l’annonce faite par le premier ministre lors du congrès de l’Association des maires de France, nous avons nommé un médiateur, pour aider les collectivités territoriales qui font face à des encours d’emprunts risqués importants, à renégocier leurs contrats avec les banques concernées. Il s’agira également d’Eric Gissler, dans la suite de son rapport sur le sujet.

M. Gissler fera un retour au gouvernement sur l’avancement des renégociations avant la fin février. Nous pourrons ainsi savoir très rapidement si ce problème se résorbe et si la confiance revient entre banques et collectivités territoriales, ce que je souhaite.

Article d’Alain Marleix, secrétaire d’Etat à l’intérieur et aux collectivités territoriales dans Le Monde